Le statut des terres
Dans tous les pays de la sous-région, les forêts sont soumises au régime de la domanialité, c'est-à-dire celui d'une propriété publique des forêts. Plusieurs pays font une distinction nette entre le domaine public et le domaine privé, certains pays ayant une catégorie spécifi que nommée «domaine national» qui correspond généralement à une catégorie définie par défaut.
Le régime domanial et la propriété
Le «domaine public» se distingue en général du «domaine privé» par le fait que les biens du premier sont à l'usage de tous - comme les routes ou les aéroports - alors que les biens du deuxième sont la propriété d'une personne publique (État, collectivité, etc.); c'est pourquoi les forêts des personnes publiques, dont l'État, font généralement partie du domaine privé de ces personnes, même s'il arrive que certains législateurs les classent, par exception, dans le domaine public (voir la RDC). L'autre critère de distinction tient à la nature du droit applicable aux biens: droit administratif pour le domaine public, droit commun (privé) pour le domaine privé.
En Afrique l'existence, dans certains cas (comme au Cameroun), d'un domaine national constitue une troisième catégorie. Le domaine national est l'objet d'une défi nition résiduelle (ni domaine public, ni domaine privé). La logique du domaine national est celle d'un patrimoine collectif détenu par l'État, sur lequel l'appropriation privée est possible dans certaines conditions. Mais au Cameroun, la constitution d'un domaine national a été perçue comme une entreprise de nationalisation des terres appropriées de manière coutumière. Le privilège de redistribution des terres du domaine national conféré à l'État, explicitement ou implicitement (comme au Cameroun), justifi e en partie cette perception. Mais les juristes s'accordent à dire qu'il est diffi cile de parler d'un droit de propriété étatique à propos des terres du domaine national. Les textes recourent à des expressions ambiguës, dans le vocabulaire administratif, comme celle de «maîtrise» de l'État sur ces terres.
Quelques cadres juridiques de répartition des terres boisées
Le Cameroun
Le cadre juridique de classifi cation des terres au Cameroun (Tableau 8.1) utilise la distinction «domaine permanent versus domaine non permanent », qui est l'équivalent des catégories «domaine classé» et «domaine protégé» utilisés dans d'autres pays d'Afrique. Les collectivités publiques locales se voient reconnaître la possibilité de disposer de forêts dans leur patrimoine privé. Le législateur a choisi de placer les forêts communautaires dans le domaine national, autrement dit dans la catégorie des forêts non permanentes. La foresterie privée est possible. Comme le note M. Kamto (2001), «il est possible d'accéder légalement à la propriété foncière d'une dépendance du domaine national de première catégorie par la plantation des forêts: une personne ayant mis en valeur une portion du domaine national sous forme d'une plantation forestière peut en devenir propriétaire si elle obtient sur ladite portion une concession défi nitive. Il convient de noter qu'en revanche l'article 15 de l'ordonnance 74-1 fi xant le régime foncier fait obstacle à l'accès direct à la propriété foncière des forêts du domaine national aux personnes physiques et aux personnes morales de droit privé (compagnies forestières par exemple), dans la mesure où ces forêts font partie des dépendances de deuxième catégorie du domaine national, c'est-à-dire les «terres libres de toute occupation effective». Ces personnes ne peuvent qu'en être des concessionnaires».
Tableau 8.1. Cadre juridique schématique du statut des terres au Cameroun.
La République du Congo
Une conception particulière du domaine public est manifeste dans le schéma retenu (Tableau 8.2). En eff et, dans la tradition juridique inspirée du droit français, le domaine public ne peut être aliéné (contrairement au domaine privé); or, les plantations privées peuvent être constituées à partir d'actes se situant sur le domaine public, ce qui équivaut à une aliénation au profi t d'une personne privée puisque même les arbres non plantés deviennent propriété de l'opérateur2. Au Cameroun, le législateur a prévu une catégorie spécifi que (le domaine national) qui permet de contourner cette diffi culté. Faute de cette facilité, le législateur congolais admet qu'au moins une partie des ressources boisées du domaine public peuvent être aliénées et conduire à la constitution de plantations privées.
Un couple d'articles (36 et 37) est particulièrement intéressant et novateur dans le contexte de la sous-région: le planteur acquiert la jouissance (sous réserve du droit des tiers) exclusive, transmissible, mais pas la propriété du terrain. Ce droit cesse avec l'abandon ou le défrichement. On a là une disposition qui crée potentiellement un cadre incitatif pour des plantations privées / paysannes.
Tableau 8.2. Cadre juridique schématique du statut des terres en République du Congo.
Le Gabon
Une diff érence avec le code camerounais a trait aux forêts classées: depuis la loi n° 1/82 du 22 juillet 1982 dite loi d'orientation en matière des eaux et forêts, le classement est utilisé à des fi ns de préservation et non, comme c'était le cas précédemment, de production (Tableau 8.3). En outre, le classement les fait appartenir au domaine public de l'État (et non au domaine privé, comme c'était le cas jusqu'alors). Ce sont les forêts domaniales protégées, comprenant les espaces de production, qui constituent le domaine privé de l'État.
Avec la loi n° 16/2001, la distinction domaine privé / domaine public n'est plus mentionnée. L'article 13 se contente de mentionner que «toute forêt relève du domaine national et constitue la propriété exclusive de l'État».
Ces dispositions appellent les remarques suivantes:
- l'affirmation de la propriété «exclusive» de l'État sur l'ensemble des forêts, naturelles ou artifi cielles (le texte n'introduit pas de distinction à cet égard), ne laisse pas de place pour le développement d'une foresterie privée, laquelle pourrait être bien adaptée au développement de plantations forestières par des individus, des sociétés, voire des communautés.
- Le code renvoie à des textes d'application pour les conditions de l'enregistrement des forêts productives, textes qui, à notre connaissance, n'ont pas encore été élaborés. On peut penser que ce n'est qu'après cet enregistrement que les concessions forestières seront dotées d'un statut juridique solide et que le domaine privé de l'État sera constitué légalement sur les espaces forestiers concernés (sauf si le droit foncier gabonais fait découler le domaine privé de l'immatriculation, comme c'était le cas durant la période coloniale).
- Ce cadre institutionnel ne prend pas en compte la possibilité que d'autres institutions publiques que l'État puissent disposer d'un domaine privé en propre, notamment des collectivités publiques locales rurales qui pourraient être amenées à gérer des forêts dans leur entourage immédiat.
Tableau 8.3. Cadre juridique schématique du statut des terres au Gabon.
La République démocratique du Congo
La RDC a adopté une distinction entre forêts classées et forêts protégées, les premières correspondant aux objectifs de conservation, et non d'exploitation (Tableau 8.4).
S'inspirant du code foncier qui s'appuie sur les concessions foncières, la loi forestière a retenu la concession forestière comme mode d'accès exclusif à la ressource boisée. Il serait sans doute nécessaire de défi nir plusieurs catégories de concessions, selon qu'elles seront délivrées dans le futur domaine forestier permanent ou en dehors, et que soit défi ni l'instrument adapté de gestion dans chaque cas (plan d'aménagement pour les concessions du domaine forestier permanent, plan simple de gestion3 pour les forêts des communautés et les concessions délivrées sur le domaine non permanent).
Tableau 8.4. Cadre juridique schématique du statut des terres en République démocratique du Congo.
La RCA
La RCA n'a pas défi ni suffi samment de catégories pour établir un cadre logique signifi catif. La distinction fondamentale est celle établie entre un domaine forestier de l'État et un domaine des collectivités et des particuliers. Le domaine de l'État doit être constitué à travers le classement. Les plantations réalisées par les particuliers sur les terrains leur appartenant en vertu de la réglementation deviennent leur propriété. Cependant, leur défrichement ultérieur n'est possible qu'avec l'autorisation de l'administration. Selon le code (art. 53): «Une forêt appartient à une collectivité territoriale lorsqu'elle fait l'objet d'un décret de classement pour le compte de cette collectivité ou lorsqu'elle a été reboisée et aménagée par celle-ci».
Comme en RDC, la défi nition des forêts est très large (art. 2: «sont appelées forêts, toutes superficies supportant des formations végétales»), ce qui implique un périmètre d'application du régime forestier très étendu.
La Guinée-Equatoriale
Le cadre juridique peut être schématisé selon le tableau 8.5.
Tableau 8.5. Cadre juridique schématique du statut des terres en Guinée-Equatoriale.
Synthèse d'ensemble
Les forêts restent très largement propriété publique en Afrique centrale. Plusieurs législations permettent la constitution de forêts privées, généralement par le biais des plantations, sauf en RDC où des forêts naturelles sises sur des concessions foncières sont reconnues propriété du concessionnaire foncier. En pratique, la foresterie privée est quasi inexistante. Quatre pays (Cameroun, Guinée-Equatoriale, Gabon, RDC) ont adopté des dispositions juridiques permettant l'exercice de la foresterie communautaire, avec des forêts communautaires constituées au Cameroun et en Guinée-Equatoriale. Mais seul le Cameroun a prévu que les collectivités publiques locales (ici, les communes) puissent avoir un domaine privé forestier. Enfi n, le statut juridique réel n'est pas toujours en phase avec l'intention du législateur: la constitution d'un domaine forestier permanent passe par le classement eff ectif des forêts, ou par un acte juridique formel équivalent visant à verser des massifs forestiers précis dans la catégorie visée. Seul le Cameroun a entamé un vaste processus de classement pour les forêts de sa partie méridionale.
La dualité entre le droit positif «moderne» et les droits coutumiers qui régissent largement les rapports sociaux et les pratiques quotidiennes d'accès à la terre est un constat valable pour tous les pays de la sous-région. L'articulation entre le droit foncier positif, les pratiques d'accès à la terre régies par le droit coutumier, et les codes forestiers constitue un défi juridique et institutionnel que les pays devront aborder tôt ou tard.
- 1. Ce chapitre a été rédigé par A. Karsenty.
- 2.
- Art. 36 : Toute personne physique, de nationalité congolaise ou étrangère, ou personne morale de droit congolais, qui plante des arbres forestiers sur un terrain relevant du domaine forestier non permanent, acquiert la jouissance exclusive du terrain planté et la propriété des arbres qui s'y trouvent, sous réserve :
- des droits des tiers
- que le nombre des arbres plantés excède celui des arbres ne résultant pas de la plantation
- que les limites du terrain planté soient clairement matérialisées
- Art. 37 : Les droits acquis en application des dispositions de l'article 36 ci-dessus sont transmissibles, conformément à la loi. Ils cessent avec le défrichement du terrain, l'abandon ou le dépérissement du peuplement (...).
- Art. 36 : Toute personne physique, de nationalité congolaise ou étrangère, ou personne morale de droit congolais, qui plante des arbres forestiers sur un terrain relevant du domaine forestier non permanent, acquiert la jouissance exclusive du terrain planté et la propriété des arbres qui s'y trouvent, sous réserve :
- 3. Ces plans simples de gestion s'appuieraient sur quelques règles de base telles que le diamètre minimal d'exploitation modulé selon les essences.
