Les moyens mis en oeuvre
Le degré d'application des législations est contrasté selon les pays et les diff érents textes législatifs et réglementaires, certains étant, comme on l'a vu, moins appliqués que d'autres. Les moyens humains dont disposent les ministères en charge des forêts sont assez limités et plus étoff és au niveau central que dans les provinces. Même quand des moyens humains sont déployés dans les zones forestières, les agents sont en général confrontés au faible nombre ou à l'absence de véhicules (cas de la RDC) et de carburant leur permettant d'aller eff ectuer les contrôles. De ce fait, les agents sont, dans la plupart des cas, dépendants des moyens de déplacement des exploitants forestiers objets du contrôle13.
- Au Cameroun, le ministère de l'environnement et des forêts (MINEF) avait un eff ectif de 1.800 personnes; le gouvernement a décidé de scinder ce ministère en deux entités de 900 personnes environ chacune, l'une dédiée aux forêts et à la faune (MINFOF), l'autre à l'environnement. Ce personnel est vieillissant, et les restrictions d'embauche dans la fonction publique liées aux processus d'ajustement ne garantissent pas que ce nombre pourra être maintenu. Par ailleurs, une étude de 2001 (I&D, 2001) indiquait que 82% du personnel se trouvait dans les régions, mais 28% seulement dans les postes forestiers (480 personnes). Pour la province de l'Est, celle des grands massifs boisés, le ratio est de 176.000 ha de forêts exploitables par agent. Le budget du MINEF (à 1.800 agents) était d'environ 14 milliards de FCFA par an au début des années 2000, dont 75% venaient des fi nancements extérieurs (projets exécutés par le MINEF). L'audit institutionnel (I&D, 2001) notait «... une relation de dépendance s'est établie entre l'agent et l'exploitant. Celui-ci ‘dépanne' souvent l'agent pour compléter ses fi ns de mois ou l'aider à surmonter un événement diffi cile (maladie, rentrée scolaire, ...), en échange de quoi l'agent est peu regardant sur les entorses à la réglementation». En matière d'équipement, des informations recueillies par GFW et remontant au début des années 2000 mentionnent 5 véhicules 4 x 4 et 28 motos pour l'ensemble des cinq provinces forestières, ce qui est très faible et constitue une contrainte majeure à l'effi cacité des agents (I&D, 2002)
- Au Gabon, l'eff ectif total du ministère qui est en charge des forêts, de la pêche et de l'environnement s'élève à 781 personnes, toutes catégories confondues. La direction générale de l'économie forestière comprenait 281 personnes en 2003, dont une bonne moitié est basée au siège. Le ratio agents aff ectés au contrôle / superfi cies allouées à l'exploitation était en 2000 de 1 pour 86.400 ha d'après les données de GFW (2000).
- En République du Congo, une étude (REM, 2005) indiquait que 60% des agents étaient concentrés dans les services centraux et qu'une centaine seulement étaient situés au niveau des brigades de contrôle, ce qui correspond à un agent pour surveiller 100.000 ha de forêts exploitables. Le salaire moyen de ces agents serait de 30.000 FCFA par mois (hors primes).
- En RCA, le ministère en charge des forêts comprend environ 350 agents (rapport national de prospective FOSA-FAO, 2001), avec une forte concentration au niveau local.
- En RDC, le ministère en charge des forêts est terriblement sous-équipé, les délégations provinciales sont dans un état de dénuement extrême et les agents sont entièrement dépendants des opérateurs économiques pour leurs déplacements, voire pour leur subsistance.
- Pas de données sur la Guinée-Equatoriale.
Le faible niveau des salaires et le manque de moyens matériels et humains constituent une situation commune aux pays au regard des surfaces à contrôler. La démotivation des agents est un phénomène courant, notamment dans les catégories B et C (cadres moyens, agents techniques) positionnés sur le terrain (Pousse E. et F., 2006). La dépendance des agents vis-à-vis des opérateurs économiques est fréquente, mais il faut également souligner que les systèmes d'intéressement (sous forme de primes directes ou rétrocédées) aux infractions sanctionnées incite à sanctionner pour conclure une transaction, formule qui accorde à l'administration un rôle prépondérant au détriment des poursuites judiciaires. De ce fait, il existe un risque que les infractions ne soient pas sanctionnées en proportion de leur gravité au regard de la gestion de l'environnement, mais en rapport avec les possibilités de transactions jugées intéressantes par les agents.
Ces dernières années, sous la poussée des bailleurs de fonds, on a assisté à deux phénomènes parallèles:
- l'utilisation d'observateurs indépendants du contrôle de terrain, dont le principe d'action est d'eff ectuer des missions de contrôle conjointes avec l'administration forestière, suivis de rapports rendus publics. Cette mission a été confi ée à l'ONG Global Witness au Cameroun dans les années 2000, et l'ONG Resources Extraction Monitoring (REM) a effectué en 2005 une étude de faisabilité, à la demande du gouvernement congolais, en République du Congo. Il faut mentionner également le rôle du programme Global Forest Watch (GFW) rattaché au WRI, qui dispose de bureaux dans la sous-région, et qui élabore des cartes interactives centrées sur l'utilisation des forêts, l'exploitation présumée illégale et d'autres données très utiles.
- un développement de la privatisation des systèmes de contrôle, d'abord au niveau des exportations de bois et de plus en plus au niveau du contrôle forestier de terrain. Ces tâches sont confi ées à des sociétés privées spécialisées (par exemple SGS-Forestry) et l'on assiste à un dédoublement du contrôle entre structure administrative et structure privée.
Ainsi, l'un des pouvoirs régaliens qu'est le contrôle est-il de plus en plus «délégué» à des sociétés privées, sans pour autant que ne disparaissent les structures traditionnelles de l'administration qui eff ectuent les mêmes tâches. Ce «dédoublement» du public par le privé est-il une solution viable? C'est, tout au moins, une solution coûteuse pour les contrôlés, même ceux en règle. Le double contrôle se paye en argent (taxe supplémentaire sur les exportations) et en temps (deux fois plus de «paperasse» et quelques tracasseries en prime). L'alternative serait soit de réformer profondément le système administratif pour le rendre plus performant, soit d'introduire des critères de gestion, de rémunération, de sanction et d'avancement inspirés du secteur privé dans des unités de contrôle issues de l'administration (corps spéciaux) mais ayant un fonctionnement autonome (avec une incitation forte pour les agents de l'administration d'intégrer ce corps et le risque de revenir dans le régime commun administratif si les performances sont mauvaises).
- 13. Cette situation a été mentionnée pour le Congo (REM, 2005) et la RDC (Cirad, 2003)
