Bilan d'ensemble et perspectives d'harmonisation
Les législations des pays d'Afrique centrale ont été renouvelées depuis une dizaine d'années, et elles comportent de nombreux éléments permettant d'avancer dans le sens de la gestion durable des forêts.
Les codes forestiers comportent de nombreuses clauses similaires, en ce qui concerne les plans d'aménagement par exemple, mais restent assez dissemblables sur de nombreux points. La question du statut des forêts est largement infl uencée par les habitudes juridiques de chaque pays et l'articulation avec les lois foncières nationales. Le classement devrait être considéré, en bonne logique juridique, comme une condition préalable à l'aménagement, dans la mesure où il fi xe les limites géographiques de la forêt concédée. L'incertitude sur les limites crée des problèmes d'ordre fi scal (les concessionnaires payent sur une surface qui sera peut-être réduite), et d'ordre technique (assise du plan d'aménagement). Le Cameroun a pris du retard sur le classement des forêts, mais a cependant préparé un plan d'aff ectation des terres boisées qui permet aux acteurs de s'inscrire dans des démarches à plus ou moins long terme. D'autres pays comme le Gabon, le Congo et la RCA, qui prévoient des forêts classées, vont devoir aff ronter ce problème. Tous les pays devront élaborer des plans d'aff ectation des terres basés sur des propositions de zonages, qui consolideront un état de droit qui, dans ce domaine des statuts juridiques des terres, est souvent plus virtuel que réel.
La foresterie communautaire a acquis droit de cité au Cameroun et en Guinée-Equatoriale, mais n'est pas encore réalisée en pratique au Gabon et en RDC. Le code de la RCA l'ignore, mais un projet pilote veut combler cette lacune. Rien n'est annoncé en République du Congo. Seul le Cameroun a explicitement prévu des forêts appartenant aux collectivités publiques locales. Si les orientations en matière d'aménagement sont communes, seuls le Cameroun, la RCA et le Gabon ont produit des normes nationales opérationnelles. La RDC et la Guinée-Equatoriale ont peu avancé dans la direction de l'aménagement eff ectif, malgré les stipulations de leurs lois nationales.
En matière d'industrialisation, si les objectifs convergent pour développer la transformation locale, les moyens mis en place ne sont pas les mêmes, et les orientations indicatives du code gabonais cohabitent avec la prohibition partielle de l'exportation de grumes en vigueur au Cameroun ou les fortes pénalités fi nancières frappant les exportations hors quota en République du Congo. Le Cameroun se distingue par son mécanisme concurrentiel d'adjudication, alors que les attributions des permis restent largement discrétionnaires ailleurs.
Les fi scalités forestières se sont rapprochées avec les récentes vagues de réforme, marquées notamment par l'introduction ou le renforcement de la redevance de superfi cie et l'accroissement de la pression fi scale. Elles demeurent néanmoins diff érentes en termes de niveau de taxes et de structure, avec un poids plus important sur l'amont de la fi lière au Cameroun, et sur l'aval (exportation) en Guinée-Equatoriale, au Gabon et en RCA. Peu de dispositions incitatives sont contenues dans les systèmes fi scaux en vigueur, mis à part la fi scalité allégée sur les produits transformés. Le Gabon diminue de moitié la redevance de superfi cie pour les permis aménagés, la RCA, et dans une moindre mesure le Cameroun, et la RDC ajustent en partie les taxes d'exportation en fonction des coûts de transport. La RDC a introduit des dispositions intéressantes pour favoriser la promotion d'essences secondaires abondantes, en diminuant de moitié certaines taxes sur le tola Gossweilerodendron balsamiferum et peut-être demain sur d'autres essences secondaires.
L'un des points faibles des législations est l'absence de cadres clairs et sécurisants pour les activités d'exploitation et de transformation artisanales, qui constituent pourtant une économie populaire répondant à des besoins réels auxquels ne peuvent répondre les entreprises industrielles tournées plus volontiers vers l'exportation, et dont l'importance est croissante14. Pour lutter contre l'exploitation illégale, les gouvernements ont supprimé ou suspendu les permis en volume, souvent détournés de leur usage mais qui permettaient à des scieurs artisanaux d'agir dans un cadre réglementaire. Beaucoup de ces acteurs sont ainsi «criminalisés» et évoluent dans le secteur informel, ce qui signifi e une perte de maîtrise des autorités sur des pans entiers de cette activité, dont l'impact peut parfois être signifi catif sur les ressources forestières, et une insécurité juridique permanente pour ces acteurs économiques. En outre, faute de droits de propriété clairement établis sur les ressources boisées dans les champs agroforestiers et les jachères paysannes des zones de forêt non permanente, l'approvisionnement des scieurs artisanaux ne peut se faire sur des bases d'accords contractualisés avec les agriculteurs des zones forestières, incitant ces derniers à planter des arbres et à conserver des ressources boisées dans leurs terroirs.
L'application des lois est contrastée suivant les pays et les clauses. Les obligations d'aménagement sont générales pour les concessions, mais toutes celles-ci ne sont pas dotées d'un plan d'aménagement, loin s'en faut. Certes, les textes d'application ont suivi avec retard le vote des lois et les normes nationales d'aménagement n'existent que dans 3 des 6 pays; il n'empêche que les gouvernements hésitent à faire simplement appliquer la loi en ce domaine, et la décision du Gabon d'accorder une remise fi scale aux entreprises qui ne font que se conformer à la loi en s'étant dotées d'un plan d'aménagement peut paraître étonnante mais montre bien que des considérations sociales et politiques freinent l'adoption de la mesure la plus dissuasive que constitue l'annulation du contrat d'exploitation. Le paradoxe est que ce laxisme sur un point majeur cohabite avec des dispositions extrêmement tatillonnes qui conduisent l'administration à sanctionner les exploitants en cas de non-suivi rigoureux du plan de coupe sur les assiettes (par exemple la coupe d'une essence légalement exploitable mais non prévue au départ dans la planifi cation) sans que le bénéfi ce en termes de gestion durable ne soit manifeste. On doit mentionner également l'infl uence du système des transactions liées aux «contentieux »» qui permet aux agents de percevoir un pourcentage important (25 % au Cameroun, 30% en République du Congo, comme mentionné dans leurs codes respectifs) allant également au fonds forestier, lequel est souvent la source de primes complémentaires aux agents. Cette pratique permet à l'administration forestière de bénéfi cier largement des amendes perçues à l'occasion de la transaction, qui «sollicitée, éteint l'action publique» (art. 146 - 2 du code camerounais). Il en résulte des systèmes réglementaires parfois inutilement complexes et de multiples autorisations préalables qui multiplient les occasions d'infractions. Une autre conception du dispositif juridico-réglementaire consisterait à laisser une plus grande latitude aux acteurs de terrain en délimitant clairement et strictement le champ des actions interdites (risque avéré pour l'environnement ou pour la santé), mais en considérant toutes les autres comme légales.
La question de l'harmonisation sous-régionale des législations et des politiques
Les représentants des gouvernements des pays de l'Afrique centrale ont adopté le 7 juin 2004 un plan de convergence en vue de l'harmonisation de leurs politiques. Plusieurs thèmes sont abordés, dont les politiques et la fi scalité, avec l'objectif que «les normes de gestion forestière [soient] compatibles», que «les diff érentes fi scalités soient harmonisées et compatibles avec les exigences de la gestion durable des forêts» et que des études d'impact environnemental soient menées «avant toute intervention majeure sur les forêts». Le plan prévoit la réalisation de nombreuses études comparatives, un forum de concertation sous-régional, et une centralisation des informations auprès de la COMIFAC. Le coût de ce volet «harmonisation des politiques et de la fi scalité » a été chiff ré à plus de 14 milliards de FCFA pour la période 2004- 2006 et à 56 millions de dollars pour la période de dix ans 2004-2013. Les ressources fi nancières constituent un facteur limitant pour la réalisation de ce plan et, lors du sommet des chefs d'État de janvier 2005 à Brazzaville, le principe d'un mécanisme de fi nancement reposant sur «le prélèvement d'un taux sur les recettes de tous les produits forestiers et fauniques exportés»15 a été adopté. Les pourcentages aff ectés viendraient abonder un fonds sous-régional qui fi nancerait la COMIFAC. Ce mécanisme «libérerait les pays membres des contraintes liées au versement annuel de la contribution égalitaire à la COMIFAC». Une telle formule peut néanmoins être interprétée de deux manières: soit l'aff ectation d'une fraction des taxes déjà existantes à ce fonds, soit la création d'une taxe nouvelle, à l'image des prélèvements qui ont été institués au Cameroun, en RCA et en République du Congo pour le fi nancement de la structure (privée ou mixte) de contrôle des produits forestiers exportés. Cette dernière solution alourdirait la pression fi scale existant sur les entreprises.
La question de l'harmonisation des politiques ou de la «compatibilité» des normes reste ambiguë, dans la mesure où le contenu de ces termes n'a pas été politiquement et techniquement explicité. En matière de normes de gestion, les modèles d'aménagement forestier adoptés par les entreprises s'appuient sur les mêmes principes: l'exploitation sélective avec régénération naturelle, éventuellement assistée, et des durées de rotation qui sont proches (entre 25 et 30 ans) sur des parcelles dont les superfi cies sont déterminées en fonction de la possibilité de prélèvement soutenu. La progression inévitable de la certifi cation dans la sous-région va faire converger les pratiques de gestion, tant sur le plan sylvicole que social. Dans ce domaine, et parce qu'elle est portée par les entreprises forestières et des structures privées d'aménagement ou de certifi cation, la convergence est bien entamée et son approfondissement devrait être axé sur la prise en compte plus explicite de critères écologiques s'appuyant sur les résultats de la recherche forestière.
En matière sociale, qu'il s'agisse des mécanismes de redistribution de type «cahier des charges », de la fi scalité aff ectée localement, des forêts communautaires ou des forêts des collectivités publiques locales, la convergence est plus lente et se heurte à des diff érences institutionnelles qui dépassent le cadre strict du secteur forestier (ampleur et modalités de la décentralisation). À cellesci, s'ajoutent des agendas politiques locaux spécifi ques et des modes de gouvernance diff érents entre les pays.
En matière de fi scalité, les points de convergence peuvent être facilement identifi és, tant au niveau de la pression fi scale ramenée au m3 de bois (et pondérée par les coûts moyens de transport qui varient d'un pays à l'autre) que sur la structure de la fi scalité (répartition entre l'amont et l'aval, assiette des taxes). Un début de convergence est manifeste à travers l'orientation des réformes menées ces dix dernières années dans ce domaine, souvent infl uencées par la Banque mondiale. Mais les écarts restent tangibles et le thème de la fi scalité reste l'un des domaines sensibles du débat politique national, où les gouvernements sont les moins enclins à abandonner ce qu'ils considèrent comme des attributs de leur souveraineté.
En matière de politique d'exportation et d'importation des produits forestiers, les politiques se sont rapprochées, mais les méthodes diff èrent avec des pays plus enclins à utiliser l'interdiction d'exportation des grumes et d'autres qui privilégient l'incitation fi scale. La question de la libre circulation des marchandises dans la zone CEMAC constituera un test signifi catif pour les cinq pays qui en sont membres (la RDC fait partie de la SADEC): suivant ce traité de marché commun, les grumes produites dans un pays ainsi que les autres produits forestiers destinés à être consommés ou utilisés comme matière première ne doivent pas acquitter de droits d'exportation. L'article 179 du code forestier de la République du Congo stipule que: «...les titulaires des contrats d'exploitation doivent livrer les bois exploités en priorité aux industries installées sur le territoire national» alors que dans la logique communautaire la distinction pertinente devrait être entre la zone CEMAC et l'extérieur. Mais on imagine mal que les pays voient d'un bon oeil les industries d'une nation CEMAC s'approvisionner avec des grumes d'un autre pays de la zone CEMAC et créer ainsi les emplois industriels de l'autre côté de la frontière. Ceci constitue sans nul doute un frein signifi catif à l'intégration et à l'émergence d'une division du travail au niveau communautaire.
L'harmonisation des législations devrait être l'occasion d'une simplifi cation de certains éléments des législations et des réglementations, afi n de mettre l'accent sur les règles vraiment importantes du point de vue de la gestion durable des ressources forestières et les aspects sociaux qui y sont associés. Cela permettrait d'adapter les législations aux capacités de l'État et de la société à les mettre eff ectivement en oeuvre, réduirait les ambiguïtés pouvant résider dans leur interprétation, allégerait les procédures de «mise en règle» pour diminuer les risques d'application arbitraire de clauses trop contraignantes et, ainsi, sécuriserait les diff érents acteurs de la fi lière pour les inciter à s'inscrire dans des perspectives de plus long terme.
Tableau 8.7. Comparaison des législations relatives au secteur forêt dans les pays d'Afrique centrale.
Tableau 8.8. Comparaison de la fi scalité en matière forestière dans les pays d'Afrique centrale.
- 14. Des estimations faites pour le Cameroun (Plouvier et al, 2002) et la RDC (Djire, 2003) laissent penser que les volumes de grumes mobilisés par ces activités dépassent le million de m3 dans chacun de ces deux pays.
- 15. « Mise en place d'un mécanisme de fi nancement autonome de la COMIFAC ». Document de travail de février 2004.
